รัฐธรรมนูญกับนโยบาย

รัฐธรรมนูญกับนโยบาย

(บทความ เรื่อง รัฐธรรมนูญกับนโยบาย เขียนโดยท่านอาจารย์ประเสริฐ ทรัพย์สุนทร)

ดังที่ได้กล่าวแล้วว่า ระบบและระบอบมาก่อน รัฐธรรมนูญมาที่หลัง และรัฐธรรมนูญคือกติกาของระบอบ ซึ่งถ้าจะกล่าวอีกนัยหนึ่ง ก็คือที่ทราบกันอยู่แล้วว่า รัฐธรรมนูญคือกฎหมายนั่นเอง

ธรรมดากฎหมายย่อมตามหลังเหตุการณ์ กฎหมายจะเกิดก่อนเหตุการณ์ไม่ได้ อย่างเช่นมีกฎหมายควบคุมราคาสินค้า ก็เพราะได้มีการขึ้นราคาสินค้าก่อน ถ้าไม่เคยมีการขึ้นราคาสินค้า ก็จะไม่มีกฎหมายควบคุมราคาสินค้า มีกฎหมายพรรคการเมือง ก็เพราะมีพรรคการเมืองอยู่ก่อน ถ้าไม่มีพรรคการเมืองอยู่ตามธรรมชาติ ก็ไม่สามารถจะออกกฎหมายพรรคการเมืองได้ แม้กฎหมายของศาสนา อย่างเช่น พระวินัยบัญญัติของพระพุทธเจ้า ก็เกิดขึ้นภายหลังเหตุการณ์เช่นเดียวกัน เช่นมีการห้ามภิกษุตัดต้นไม้ ก็เพราะมีภิกษุตัดต้นไม้ขึ้นก่อน

โดยนัยนี้ กฎหมายจึงเป็นภาพสะท้อนของข้อเท็จจริงที่ดำรงอยู่ ถ้าไม่มีข้อเท็จจริงที่ดำรงอยู่ก็ไม่สามารถจะมีกฎหมาย และข้อเท็จจริงที่ดำรงอยู่เป็นอย่างไร กฎหมายก็สะท้อนภาพออกมาเป็นอย่างนั้น ระบบและระบอบคือข้อเท็จจริงที่ดำรงอยู่ รัฐธรรมนูญคือกฎหมาย ฉะนั้น รัฐธรรมนูญจึงเป็นภาพสะท้อนของระบบและระบอบที่ดำรงอยู่ รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยคือภาพสะท้อนของระบบและระบอบประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญเผด็จการคือภาพสะท้อนของระบบและระบอบเผด็จการ รัฐธรรมนูญสังคมนิยมคือภาพสะท้อนของระบบและระบอบสังคมนิยม รัฐธรรมนูญอนาธิปไตยคือภาพสะท้อนของสภาพอนาธิปไตย

ตามหลักสากลนิยมนั้น รัฐธรรมนูญกับนโยบายไม่ใช่สิ่งเดียวกัน เพราะว่าถึงแม้นโยบายกับรัฐธรรมนูญจะพูดถึงเรื่องเดียวกัน แต่คนละมุม อย่างเช่น นโยบายกับรัฐธรรมนูญจะพูดเรื่องประชาธิปไตย นโยบายก็พูดถึงประชาธิปไตยที่จะทำ ส่วนรัฐธรรมนูญพูดถึงประชาธิปไตยที่ทำได้แล้ว หรือถ้าจะให้ชัดเป็นเรื่อง ๆ รายๆ ไป เช่น เรื่องการปฏิรูปที่ดิน นโยบายก็พูดเรื่องการปฏิรูปที่ดินที่จะทำ ส่วนรัฐธรรมนูญพูดเรื่องการปฏิรูปที่ดินที่ทำได้แล้ว พูดง่ายๆ ว่า นโยบายพูดถึงอนาคตของประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญพูดถึงปัจจุบันของประชาธิปไตย นี่คือพูดเรื่องเดียวกันคนละมุม

ไม่ว่านโยบายและรัฐธรรมนูญของระบอบใดๆ ก็พูดเรื่องเดียวกันละมุมอย่างนี้ทั้งสิ้น นโยบายของระบอบเผด็จการ พูดถึงระบอบเผด็จการที่จะทำ รัฐธรรมนูญของระบอบเผด็จการพูดถึงระบอบเผด็จการที่ทำได้แล้ว นโยบายของระบอบสังคมนิยม พูดถึงระบอบสังคมนิยมที่จะทำ รัฐธรรมนูญของระบอบสังคมนิยม พูดถึงระบอบสังคมนิยมที่ทำได้แล้ว นโยบายของระบอบประชาธิปไตย ก็พูดถึงระบอบประชาธิปไตยที่จะทำ และรัฐธรรมนูญของระบอบประชาธิปไตย ก็พูดถึงระบอบประชาธิปไตยที่ทำได้แล้ว อย่างนี้ทั้งสิ้น อย่างเช่นรัฐธรรมนูญของระบอบเผด็จการฟรังโก ที่ได้กำหนดไว้ว่าจะทำตั้งแต่ 50 ปีก่อน หรือรัฐธรรมนูญสังคมนิยมของสหภาพโซเวียตและสาธารณรัฐประชาชนจีน ก็พูดถึงระบอบสังคมนิยมในประเทศทั้งสองที่ทำได้แล้ว 

ซึ่งเป็นระบอบที่เป็นผลของนโยบายสังคมนิยม ที่ได้กำหนดไว้ว่าจะทำเมื่อหลายสิบปีก่อน นโยบายและรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยก็เป็นเช่นนี้เหมือนกัน ในเมื่อยังไม่มีระบอบเผด็จการหรือระบอบสังคมนิยม จึงจะมีนโยบายเผด็จการหรือสังคมนิยม แต่เมื่อมีระบอบเผด็จการหรือมีระบอบสังคมนิยมแล้ว จึงจะมีรัฐธรรมนูญเผด็จการหรือรัฐธรรมนูญสังคมนิยม ระบอบประชาธิปไตยก็เช่นเดียวกัน นี่เป็นหลักสากลนิยมอย่างหนึ่ง ไม่ว่าของลัทธิประชาธิปไตย หรือลัทธิใดๆ ทั้งสิ้น

เมื่อนโยบายกับรัฐธรรมนูญไม่ใช่สิ่งเดียวกัน หน้าที่ของแต่ละอย่างก็ย่อมจะแตกต่างกัน หน้าที่ของรัฐธรรมนูญก็คือหน้าที่ของกฎหมาย คือหน้าที่ในการรักษาสถานการณ์ คือหน้าที่ในการรักษาระบอบและระบอบ รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยจึงมีหน้าที่เป็นเครื่องมือรักษาระบบและระบอบ ประชาธิปไตย ส่วนนโยบายประชาธิปไตยนั้น หมายถึงรายการของความมุ่งหมายของพรรคการเมืองหรือของรัฐบาล อันมีต่อปัญหาประชาธิปไตย ว่าจะทำอะไรบ้าง ฉะนั้นสำหรับประเทศที่กำลังพัฒนาประชาธิปไตย นโยบายประชาธิปไตยจึงทำหน้าที่เป็นเครื่องมือในการสร้างระบบและระบอบ ประชาธิปไตย (ยังมีต่อ)

การที่จะบรรลุถึงประชาธิปไตยตามความต้องการของประชาชนนั้น ก่อนอื่นจะต้องดำเนินการสร้างประชาธิปไตย เมื่อสร้างประชาธิปไตยสำเร็จไปได้ตามขั้นตอนแล้ว ก็จะต้องมีการรักษาผลสำเร็จนั้นไว้ เพื่อจะได้สร้างขั้นตอนต่อไป เครื่องมืออันสำคัญที่สุดของการสร้างประชาธิปไตย ก็คือ นโยบาย เครื่องมือแม่บทของการรักษาประชาธิปไตย ก็คือ รัฐธรรมนูญ นี่คือความแตกต่างในหน้าที่ระหว่างนโยบายกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปอย่างหนึ่งในลัทธิประชาธิปไตย ซึ่งจะดูข้อเท็จจริงได้จากประเทศประชาธิปไตยต่างๆ

ในประเทศอังกฤษ ก่อนที่จะมีระบบรัฐสภาที่เป็นแบบฉบับ ก็ได้มีการสร้างประชาธิปไตยในด้านเศรษฐกิจ การเมือง การปกครอง ฯลฯ ตามนโยบายของคณะหรือพรรคการเมืองต่างๆ มาเป็นเวลายาวนาน และเมื่อสร้างประชาธิปไตยได้แล้ว จึงใช้รัฐธรรมนูญ (ที่เป็นลายลักษณ์อักษร) รักษาประชาธิปไตยนั้นไว้ ในสหรัฐก่อนที่จะมีระบบประธานาธิบดีที่เป็นแบบฉบับ ก็ได้มีการสร้างประชาธิปไตยในด้านต่างๆ ตามนโยบายของคณะและพรรคการเมืองต่างๆ มาเป็นเวลาไม่น้อยและเมื่อสร้างประชาธิปไตยได้แล้ว จึงใช้รัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษร รักษาประชาธิปไตยนั้นไว้ ประเทศอื่นๆ ก็เช่นเดียวกัน คือใช้นโยบายสร้างประชาธิปไตย และใช้รัฐธรรมนูญรักษาประชาธิปไตย

ในประเทศไทย แต่เดิมนโยบายประชาธิปไตยเป็นของพระราชวงศ์จักรีเป็นส่วนใหญ่ เมื่อพระราชวงศ์จักรีได้ใช้นโยบายดังกล่าว สร้างประชาธิปไตยมาตั้งแต่รัชกาลที่ 5 จนถึงรัชกาลที่ 7 ซึ่งนับว่าสำเร็จไปตอนหนึ่งแล้ว ก็เตรียมการจะใช้รัฐธรรมนูญรักษาประชาธิปไตยนั้นไว้ แต่คณะราษฎรยึดอำนาจเสียก่อน จึงใช้รัฐธรรมนูญของคณะราษฎร

แม้ว่าระบบประชาธิปไตยในประเทศไทย จะได้เริ่มพัฒนามาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 ก็ตาม แต่การใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกเมื่อ พ.ศ.2475 ก็ยังเป็นการใช้รัฐธรรมนูญในสภาวการณ์ที่ระบบประชาธิปไตยของประเทศไทยยังอยุ่ในระยะแรกของการพัฒนา ระบบประชาธิปไตยในขณะนั้นยังอยู่ห่างไกลจากความสมบูรณ์เป็นอันมาก ซึ่งหมายความว่าภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบรัฐธรรมนูญในครั้งนั้นแล้ว ภารกิจเร่งด่วนก็คือ จะต้องระดมสรรพกำลังสร้างประชาธิปไตยให้ปรากฏผลสำเร็จ เป็นขั้นๆ ต่อไป มีแต่จะต้องสร้างประชาธิปไตยให้ปรากฏผลสำเร็จเท่านั้น การใช้รัฐธรรมนูญในครั้งจึงจะมีผลในการรักษาเสถียรภาพได้ ถ้าการสร้างประชาธิปไตยไม่ประสบผลสำเร็จ การใช้รัฐธรรมนูญก็จะไม่มีผลในการ

รักษาเสถียรภาพแต่อย่างใด ดังได้กล่าวแล้วว่า เครื่องมืออันสำคัญที่สุดของการสร้างประชาธิปไตยก็คือนโยบาย ฉะนั้นคณะราษฎรจะต้องมีนโยบายที่แน่นอนและถูกต้อง เป็นนโยบายแห่งชาติที่มีประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจ การเมือง การปกครอง สังคม การต่างประเทศ ฯลฯ จึงจะสร้างประชาธิปไตยให้สำเร็จได้ แต่พอจะลงมือสร้างประชาธิปไตยต่อไปเท่านั้น คณะราษฎรก็เกิดความขัดแย้งกันเองอย่างรุนแรงในปัญหานโยบายฝ่ายหนึ่งซึ่งเป็นข้างน้อย ต้องการจะสร้างประชาธิปไตยด้วยนโยบายที่เรียกว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจ (สมุดปกเหลือง) ของหลวงประดิษฐมนูธรรม หรือนายปรีดี พนมยงค์ แต่ฝ่ายข้างมากไม่เห็นด้วย ก็นับว่าเป็นโชคดีของบ้านเมือง ที่เค้าโครงการเศรษฐกิจฉบับนั้นถูกยับยั้งไว้ มิฉะนั้นแล้วจะเกิดกลียุคเป็นแน่แท้เพราะว่าสมุดปกเหลืองนั้นแม้ว่าจะมีข้อดีในฐานะที่เป็นแผนเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับแรกของประเทศไทย และโดยหลักการจะเป็นนโยบายที่ก้าวหน้าก็ตาม แต่ในด้านรูปธรรมและรายละเอียด ไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง มีเป็นอันมากที่ไม่ชอบด้วยหลักวิชา การปฏิเสธจึงเป็นสิ่งถูกต้อง แต่เมื่อฝ่ายข้างมากของคณะราษฎรได้ปฏิเสธเค้าโครงการเศรษฐกิจ นายปรีดีแล้ว ก็หาได้เสนอแผนเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกต้องขึ้นมาแทนแต่อย่างใดไม่ คงมีแต่เพียงนโยบายกว้างๆ ที่เรียกว่าหลัก 6 ประการซึ่งแถลงไว้เมื่อวันยึดอำนาจเท่านั้นเอง การมีแต่เพียงนโยบายกว้างๆ เช่นนี้ ย่อมใช้ทำอะไรไม่ได้ ซึ่งก็เท่ากับไม่มีนโยบาย และเมื่อไม่มีนโยบาย ก็ไม่มีการสร้างประชาธิปไตย ฉะนั้นตลอดสมัยแห่งการปกครองของคณะราษฎร แม้ว่ามองดูจากภายนอกเหมือนกับว่าได้ทำอะไรไว้มาก แต่ตามความเป็นจริงแล้วก็เป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าไปเรื่อยๆ เท่านั้นเอง ส่วนปัญหาพื้นฐานต่างๆ ของชาติที่ตกค้างมาจากสมัยราชาธิปไตย ยังคงปล่อยไว้ตามเดิม ยังหาได้แก้ให้ตกไปไม่ ความเปลี่ยนแปลงต่างๆ แม้ว่าจะมากมายก่ายกอง จึงเป็นเรื่องผิวเผิน พื้นฐานไม่เปลี่ยนแปลง

เป็นอันว่า คณะราษฎรมีแต่รัฐธรรมนูญ แต่ไม่มีนโยบาย และคิดว่ามีแต่รัฐธรรมนูญก็เพียงพอแล้วที่จะทำให้ประเทศไทยเป็นประชาธิปไตย แต่ความเป็นจริงนั้น การไม่มีนโยบายก็คือไม่มีการสร้างประชาธิปไตยนั่นเอง และเมื่อไม่มีการสร้างประชาธิปไตยประชาธิปไตยก็อ่อนแอ ถูกเขี่ยเบาๆ ก็ล้มเสียแล้ว บางทีไม่มีใครเขี่ยก็ล้มเอง ถึงจะเอารัฐธรรมนูญดีวิเศษอย่างไรมาป้องกันรักษาไว้ ก็ช่วยอะไรไม่ได้ ความเข้มแข็งของประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นได้ด้วยการสร้างประชาธิปไตยให้สำเร็จ และจะสร้างประชาธิปไตยให้สำเร็จได้ต้องมีนโยบายประชาธิปไตยที่ถูกต้องเป็นเครื่องมือ เพียงแต่ใช้รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยไม่สามารถจะทำให้ประชาธิปไตยเข้มแข็งขึ้นมาได้ บทบาทของรัฐธรรมนูญมีแต่เพียงรักษาและส่งเสริมความเข้มแข็งของประชาธิปไตย ภายหลังที่นโยบายที่ถูกต้องได้สร้างประชาธิปไตยให้เป็นผลสำเร็จ ตามสภาวการณ์ในขณะนั้นๆ แล้วเท่านั้น การที่คณะราษฎรสร้างประชาธิปไตยไม่สำเร็จด้วยเหตุที่ไม่มีนโยบายที่ถูกต้อง และแน่นอนนี่เอง คือสาเหตุที่แท้จริงของความล้มลุกคลุกคลานของประชาธิปไตย หาใช่เพราะรัฐธรรมนูญเป็นต้นเหตุแต่อย่างใดไม่ ความล้มเหลวของคณะราษฎรนั้น ต้องโทษโทษนโยบายของคณะราษฎร ไม่ใช่โทษรัฐธรรมนูญของคณะราษฎร

พอขบวนการเสรีไทยเข้ามาแทนคณะราษฎร โดยใช้รูปแบบของพรรคสหชีพบ้าง แนวรัฐธรรมนูญบ้าง พรรคอิสระบ้าง ก็เข้ารอยเดียวกับคณะราษฎรต่อไป คือเริ่มต้นด้วยการจัดการกับรัฐธรรมนูญ โดยแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2475 เป็นรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2489 ส่วนในด้านนโยบายไม่เห็นได้ศึกษาค้นคว้ากันสักเท่าไร นอกจากพูดกว้างๆ ว่าสังคมนิยมๆ โดยถือเอาสหกรณ์เป็นหลัก และก็พยายามแสดงให้ปรากฏว่าเป็นสังคมนิยมแท้ โดยยกเอาความหมายของสหกรณ์มาเป็นชื่อพรรครัฐบาล คือพรรคสหชีพ และเจ้าตำรับสังคมนิยมบางคน ซึ่งเป็นรัฐมนตรีในขณะนั้น ถึงกับพยายามผูกเน็คไทสีแดง เพื่อยืนยันความเป็นสังคมนิยมของตน แต่การปฏิบัตินโยบายสังคมนิยมครั้งนั้น โดยเฉพาะคือการจัดตั้งองค์การสรรพาหาร ก็ยังผลให้ชาวบ้านต้องแย่งกันซื้อข้าวสารแบบเดียวกับในปัจจุบัน (กลางเดือนมีนาคม 2517) นี่เอง

ต่อจากขบวนการเสรีไทยก็ถึงคณะรัฐประการ ซึ่งออกมาในรูปของพรรคต่างๆ ตั้งแต่เสรีมนังคศิลาจนถึงชาติสังคม แต่ก็วุ่นวายอยู่กับเรื่องรัฐธรรมนูญเหมือนกัน มีรัฐธรรมนูญ “ใต้ตุ่ม” รัฐธรรมนูญ 2492 และรัฐธรรมนูญ 2495 แก้ไขเพิ่มเติม ด้านนโยบายไม่ปรากฏชัดเจนว่า มีอะไรแตกต่างในขั้นมูลฐานจากสมัยเปลี่ยนแปลงการปกครองใหม่ๆ

คณะปฏิวัติซึ่งสืบต่อคณะรัฐประหาร นับว่ามีความสนใจต่อปัญหานโยบายมากกว่าคณะก่อนๆ ที่สำคัญคือ ได้เสนอนโยบายหลักขึ้นมาอย่างถูกต้องว่า จะสร้างประชาธิปไตยที่เหมาะสมกับสภาพของประเทศไทย และได้เริ่มต้นใช้แผนเศรษฐกิจแห่งชาติในการสร้างประชาธิปไตย แต่นโยบายหลักที่ถูกต้องดังกล่าวนั้น ก็ยังคงเป็นการเสนอไว้อย่างกว้างๆ ไม่มีการศึกษาให้ลึกซึ้ง และไม่ได้กำหนดนโยบายรายละเอียดให้แจ่มชัดแน่นอน จึงไม่มีผลในทางปฏิบัติเท่าที่ควร ส่วนแผนเศรษฐกิจแห่งชาตินั้นก็ได้ละเว้นปัญหาอันเป็นพื้นฐานที่สุดในระบบเศรษฐกิจแห่งชาติไปเสียหลายปัญหา จึงยังเป็นแผนเศรษฐกิจแห่งชาติที่ขาดความสมบูรณ์อย่างมาก จึงไม่มีประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจเท่าที่ควรเช่นกัน

การที่คณะปฏิวัติให้ความสนใจต่อปัญหานโยบายมากกว่าคณะก่อนๆ นั้น ทำให้คณะปฏิวัติมองปัญหารัฐธรรมนูญได้ดีกว่าคณะก่อนๆ เช่นมองหน้าที่ของรัฐธรรมนูญว่าเป็นหน้าที่ของกฎหมาย คือหน้าที่ในการรักษาสถานการณ์หรือรักษาระบบและระบอบ มากกว่าหน้าที่ในการสร้างระบบและระบอบ ดังเช่น ข้อความในคำปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2511 ได้กล่าวถึงการที่รัฐธรรมนูญบับก่อนๆ รักษาเสถียรภาพไว้ไม่ได้อย่างไร และการที่จะทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนั้นรักษาเสถียรภาพไว้ได้อย่างไร ในขณะเดียวกัน คณะปฏิวัติก็เน้นหนักในการพัฒนาประเทศตามนโยบายที่วางไว้ โดยไม่เน้นหนักและไม่รีบร้อนต่อการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ วิธีการเช่นนี้ของคณะปฏิวัติ ถ้าเกิดจากความเข้าใจอย่างชัดเจนในหลักที่ว่า จะต้องสร้างระบบและระบอบประชาธิปไตยให้สำเร็จตามนโยบายเสียก่อน แล้วจึงประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ก็จะเป็นวิธีการที่ถูกต้องอย่างมาก แต่อันที่จริงคณะปฏิวัติก็ยังมีข้อบกพร่องในปัญหานโยบายดังกล่าวแล้ว และบุคคลบางส่วนในคณะปฏิวัติก็มีความคิดที่จะถ่วงรัฐธรรมนูญ ทั้งวิธีการร่างรัฐธรรมนูญของคณะปฏิวัติ ก็ยังคงปะปนนโยบายกับรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกับคณะก่อนๆ โดยเฉพาะคือการบรรจุแนวนโยบายแห่งรัฐ ไว้ในรัฐธรรมนูญ ฉะนั้น ทั้งๆ ที่คณะปฏิวัติได้เริ่มเดินเข้าสู่ทางแห่งประชาธิปไตยสากล ทั้งในปัญหานโยบายและ

ปัญหารัฐธรรมนูญอยู่แล้ว ก็ยังคงมีข้อผิดพลาดบกพร่องเป็นอย่างมากในปัญหาทั้งสองนี้ ผลก็คือคณะปฏิวัติสร้างประชาธิปไตยไม่สำเร็จ รัฐธรรมนูญของคณะปฏิวัติ คือรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2511 จึงช่วยอะไรไม่ได้ในที่สุดคณะปฏิวัติก็พังทะลายเช่นเดียวกับคณะก่อนๆ

อย่างไรก็ดี ความโน้มเอียงซึ่งทุ่มเทความสนใจให้แก่รัฐธรรมนูญ และมองข้ามนโยบายได้กลับมาแสดงบทบาทอย่างเต็มที่อีกครั้งหนึ่งภายหลังเหตุการณ์ตุลาคม ซึ่งมีการเรียกร้องประชาธิปไตย กันอย่างเกรียวกราวครึกโครมยิ่งกว่าสมัยใดๆ แต่ก็คงมีแต่การเรียกร้องรัฐธรรมนูญ ไม่มีการเรียกร้องนโยบาย

ในหลักประชาธิปไตยสากลนั้น เขาสร้างประชาธิปไตยด้วยนโยบายกันทั้งนั้น เมื่อพูดถึงการวางนโยบายประชาธิปไตย เขาก็พูดเรื่องนโยบายกันก่อน เพราะจะสร้างประชาธิปไตยสำเร็จหรือล้มเหลวตัดสินกันด้วยนโยบายว่าจะถูกหรือผิด นโยบายจึงเป็นเรื่องใหญ่ว่าอะไรทั้งหมดในบรรดาประเทศที่กำลังสร้างประชาธิปไตย ต่างก็ระดมกำลังปัญญาของชาติ ทำการศึกษาคิดค้นและแสวงหากันนักหนา เพื่อจะได้นโยบายที่ถูกต้องสำหรับแก้ปัญหาของชาติในด้านต่างๆ ส่วนรัฐธรรมนูญนั้น ไม่เป็นเรื่องใหญ่โตเท่าเรื่องนโยบาย แม้ในบางประเทศที่ร่างรัฐธรรมนูญอย่างไม่ถูกต้อง โดยกำหนดแนวนโยบายของรัฐไว้ในรัฐธรรมนูญ ก็ยังคงสนใจปัญหานโยบายมากกว่าปัญหารัฐธรรมนูญอยู่นั่นเอง แม้ในประเทศที่มีการรัฐประหารบ่อยๆ ทำรัฐประหารเพื่อเปลี่ยนนโยบายมากกว่าเพื่อเปลี่ยนรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้แตกต่างกับประเทศ

ไทยเรา เมื่อพูดถึงการสร้างประชาธิปไตย จึงมักจะพูดเรื่องรัฐธรรมนูญกันก่อน ศึกษาคิดค้นและแสวงหากันนักหนา แต่ในเรื่องรัฐธรรมนูญตึงตังโครมครามกันกี่หนกี่ครั้งก็เรื่องรัฐธรรมนูญ แม้ในขณะที่ไพร่ฟ้าข้าแผ่นดิน กำลังโอดครวญกันทั้งเมืองเพราะถูกราคาสินค้าเหยียบอกเอาจนจะร้องไม่ออกอยู่แล้ว ก็ยังคงกึกก้องกระหึ่มไปทั่วประเทศ ด้วยเสียงรัฐธรรมนูญที่กระจายออกมาจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และสื่อมวลชนต่าง ๆ ไม้เว้นแต่ละวัน

แต่พอพูดถึงนโยบาย ก็ไม่เห็นว่าจะมีใครสนใจค้นคว้าแสวงหานโยบายที่ถูกต้อง เพื่อแก้ไขความทรุดโทรมทางเศรษฐกิจ แก้ไขความทุกข์ยากเดือดร้อนของประชาชน หรือแก้ไขปัญหาพื้นฐานต่างๆ ของชาติอีกมากมายที่ยังตกค้างอยู่นับเป็นเวลาสิบๆ ปีมาแล้ว แทนที่จะสนใจว่ารัฐบาลนี้มีนโยบายอย่างไร กลับสนใจว่ารัฐบาลจะร่างรัฐธรรมนูญเสร็จเมื่อไร แม้รัฐบาลเอง เมื่อแถลงนโยบายต่อสภาไปแล้วก็แล้วกันไป นโยบายที่แถลงไว้นั้นจะถูกหรือผิด ประสิทธิภาพหรือไม่ และใช้ปฏิบัติได้ผลแค่ไหนเพียงไร ดูเหมือนจะไม่ได้สนใจสักกี่มากน้อย และคอยตามแก้ปัญหาเฉพาะหน้าไปวันๆ เสียเป็นส่วนใหญ่ ทำให้แม้แต่สมาชิกสภานิติบัญญัติบางคนกล่าวว่า รัฐบาลไม่มีนโยบายทั้งๆ ที่รัฐบาลได้แถลงไว้แล้ว แม้แต่สมาชิกพรรคการเมือง ถ้าถามว่าพรรคของเขามีนโยบายอย่างไร ก็มักจะตอบเคลือบคลุมๆ ไม่ชัดแจ้งบางทีก็บอกว่านโยบายของพรรคไหนมันก็เหมือนๆ กันทั้งนั้น บางคนเป็นถึงหัวหน้าพรรค กลับไปสนใจต่อร่างรัฐธรรมนูญมากกว่าค้นคว้าศึกษานโยบายของพรรคการเมือง คล้ายกับจะเอาชะตากรรมของพรรคตนไปฝากไว้กับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ สังกัดพรรคหรือเปล่า? แบ่งเขตหรือรวมเขต? ฯลฯ สภาพการณ์ดังกล่าวนี้ทำให้ดูประหนึ่งว่า ในบรรดาประเทศกำลังพัฒนาด้วยกันแล้ว ไม่มีประเทศใดจะสนใจรัฐธรรมนูญมาก และสนใจนโยบายน้อยเท่าประเทศไทยเลย และดูเหมือนจะไม่มีครั้งใดในประวัติ 40 กว่าปีของระบอบรัฐธรรมนูญ ที่จะได้มีการระดมกำลังกันทำรัฐธรรมนูญให้เป็นนโยบายมากเท่ากับครั้งนี้เลย โดยเฉพาะการอภิปรายหมวด 5 ว่าด้วยแนวนโยบายแห่งรัฐนั้น ผู้อภิปรายส่วนใหญ่ต่างแสดงความชื่นชมกับการบรรจุแนวนโยบายแห่งรัฐไว้ในรัฐธรรมนูญ ถือว่าเป็นหมวดสำคัญที่สุดในรัฐธรรมนูญ และกรรมการร่างรัฐธรรมนูญผู้ทรงคุณวุฒิท่านหนึ่งถึงกับประกาศอย่างชัดเจนว่า รัฐธรรมนูญก็คือการกำหนดอนาคตของสังคม แต่ถึงจะพยายามอย่างไร ก็จะฝ่าฝืนหลักประชาธิปไตยสากลไปไม่ได้ เพราะนโยบายกับรัฐธรรมนูญไม่ใช่สิ่งเดียวกัน ซึ่งมีลักษณะแตกต่างกันและมีหน้าที่คนละอย่าง จะปะปนกันไม่ได้ ถ้าปะปนกันก็จะทำให้รัฐธรรมนูญไม่เป็นรัฐธรรมนูญ และทำให้นโยบายอ่อนแอไร้ประสิทธิภาพ ผลก็คือจะสร้างประชาธิปไตยไม่สำเร็นตามที่เคย และรัฐธรรมนูญที่เข้าใจว่าร่างกันไว้อย่างดีเลิศแล้วนั้น ก็จะไปไม่รอดตามเคย

ฉะนั้น ถ้าหวังผลสำเร็จของการสร้างประชาธิปไตย และหวังให้ระบอบรัฐธรรมนูญมีความมั่นคงจะต้องเข้าใจความแตกต่างและความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายกับรัฐธรรมนูญอย่างถูกต้องตามหลักประชาธิปไตยสากล และยึดถือปฏิบัติเป็นอย่างดี การฝ่าฝืนหลักประชาธิปไตยสากลข้อนี้ ของนักประชาธิปไตยในประเทศไทย คือสาเหตุสำคัญอีกอย่างหนึ่งที่ทำให้ประชาธิปไตยล้มลุกคลุกคลาน และทำให้รัฐธรรมนูญล้มเหลว

อนึ่ง ควรกล่าวไว้ในที่นี้ด้วยว่า คำว่านโยบายที่กล่าวถึงนี้ หมายความถึงรายการต่างๆ ของความมุ่งหมายที่จะให้สำเร็จ ซึ่งตรงกับภาษาอังกฤษว่า PROGRAM แต่ในภาษาไทยนิยมใช้คำว่านโยบายซึ่งตรงกับคำว่า POLICY แต่ความนิยมในภาษาไทย คำว่านโยบายดูเหมือนจะหมายความถึง PROGRAM และ POLICY รวมกัน

เมื่อพิจารณาตามหลักประชาธิปไตยสากลแล้ว จะเห็นได้ว่า ประเทศไทยขาดนโยบายไม่ใช่ขาดรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญเรามีเหลือเฟือ ประเทศไทยร่ำรวยรัฐธรรมนูญกว่าประเทศใดๆ ในโลก แต่เราขาดนโยบาย ประเทศไทยยากจนนโยบายยิ่งกว่าประเทศใดๆ ในโลก ฉะนั้น พลังมวลชนที่ระดมกันร่างรัฐธรรมนูญนั้น ควรใช้ร่างนโยบาย และการเผยแพร่ประชาธิปไตยนั้น แทนที่จะเผยแพร่รัฐธรรมนูญ ควรเปลี่ยนเป็นเผยแพร่นโยบาย ความล้มเหลวต่างๆ ที่แล้วมา อย่าโทษรัฐธรรมนูญเลย ตัวการอยู่ที่นโยบาย

ความแตกต่างและความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งนโยบายพูดถึงสิ่งที่จะทำรัฐธรรมนูญพูดถึงสิ่งที่ทำได้แล้ว นโยบายมีหน้าที่สร้างระบบและระบอบ รัฐธรรมนูญมีหน้าที่รักษาระบบและระบอบนั้น ก็คือการแสดงออกอีกด้านหนึ่งของหลักประชาธิปไตยสากลที่ว่า ประชาธิปไตยมาก่อน รัฐธรรมนูญมาทีหลัง ดังกล่าวแล้วนั่นเอง

ประเทศชาติมีความต้องการอย่างรีบด่วนที่สุด ที่จะแก้ปัญหาต่างๆ ให้ตกไป ประเทศชาติต้องการให้เพิ่มการผลิต ต้องการให้เพิ่มรายได้ของประชาชาติและของประชาชน ต้องการให้เฉลี่ยรายได้ของประชาชนอย่างยุติธรรม ต้องการให้ราคาสินค้ามีเหตุผล ต้องการให้เงินบาทมีเสถียรภาพ ต้องการให้ประชาชนมีงานทำทั่วถึงกัน ต้องการให้มีสถานศึกษาอย่างเพียงพอ ต้องการให้บ้านเมืองสงบเรียบร้อย ต้องการให้มีการบริหารที่เข้มแข็ง ฯลฯ ประเทศชาติมีความต้องการมากหลาย ปัญหาของชาติกองพะเนินเทินทึกอยู่ตรงหน้า ทั้งปัญหาพื้นฐานและปัญหาเฉพาะหน้า ซึ่งมีความจำเป็นอย่างรีบด่วนที่สุดที่จะต้องแก้ให้ตกไป ความจำเป็นที่จะต้องแก้ปัญหาของชาตินั้น เปรียบไปแล้วก็เหมือนคนไข้ที่จะต้องรักษาอย่างถูกต้องโดยด่วน ขืนทิ้งไว้

จะต้องตายแน่ๆ ฉะนั้นขอให้นักประชาธิปไตยทั้งหลายจงมาเรียกร้องนโยบายกันเถิด การเรียกร้องนโยบายก็คือการเรียกร้องให้แก้ปัญหาของชาติ และปัญหาของชาตินั้นถ้าลงมือแก้ก็ได้ ที่เป็นอยู่เช่นนี้เพราะไม่ยอมแก้ต่างหาก การเรียกร้องรัฐธรรมนูญโดยไม่เรียกร้องนโยบาย คือวิธีการหลีกเลี่ยงการแก้ปัญหาของชาติ ซึ่งไม่ต้องพูดถึงผลในอนาคต แม้ในปัจจุบันทั้งๆ ที่เผยแพร่และอภิปรายรัฐธรรมนูญกันอย่างสนั่นหวั่นไหว แต่ชาวบ้านก็บอกว่า จะเอาข้าวสาร ไม่เอารัฐธรรมนูญ (กลางเดือนมีนาคม 2517)
จงทำให้ชาวบ้านมีข้าวสารเสียก่อนเถิด แล้วเขาจะต้อนรับรัฐธรรมนูญเป็นอย่างดี โดยไม่ต้องโฆษณา

(บทความ เรื่อง รัฐธรรมนูญกับนโยบาย เขียนโดยท่านอาจารย์ประเสริฐ ทรัพย์สุนทร เป็นหลักการที่สำคัญหลักการหนึ่งของลัทธิประชาธิปไตย ท่านสามารถอ่านเพิ่มเติมได้จากลิงค์ที่แนบมาพร้อมแล้วนี้ ได้ครับ

http://thongkum.blogspot.com/2017/11/democracy-democratic-doctrine.html)

( ทำเป็นไฟล์คอมพิวเตอร์โดย : คุณจงลักษณ์ ศรีสวัสดิ์)

edit: thongkrm_virut@yahoo.com